| La riforma
del Titolo V, Parte II, della Costituzione ha posto le
premesse di una effettiva trasformazione del quadro istituzionale
all’insegna della piena attuazione dei principi
fondamentali dell’autonomia e del decentramento
indicati dall’articolo 5 della stessa Costituzione
come valori paradigmatici dell’assetto policentrico
dello Stato.
E’ nella formula di detto articolo,
infatti, che l’unità si coniuga con il ruolo
delle autonomie in ragione della partecipazione a pieno
titolo di queste ultime alla unitarietà ed alla
indivisibilità della Repubblica in un contesto
di pari dignità costituzionale di tutti i livelli
di governo che, appunto, concorrono alla amministrazione
della res publica.
La complessità del progetto di riforma,
avendo come snodo centrale la costruzione di un nuovo
equilibrio tra lo Stato, le Regioni e le Autonomie locali,
richiede l’impegno di tutti i livelli istituzionali
nel favorire, agevolare e sostenere il processo di trasferimento
di competenze verso i rami bassi - come una volta venivano
definiti gli enti locali - del sistema amministrativo
italiano. Ciò è nella scelta
del principio di sussidiarietà come nuovo criterio-guida
di allocazione della funzione amministrativa per la quale
la individuazione del livello più basso (il comune)
non è più una scelta discrezionale di politica
legislativa, ma una opzione ordinariamente dovuta, derogabile
soltanto per motivate esigenze.
Nello scenario aperto dalle nuove norme
costituzionali, infatti, ciascun ente esponenziale di
una comunità di cittadini è portatore della
rappresentanza generale dei loro interessi. Ciò
implica tra l’altro la responsabilità di
definire autonomamente la parte prevalente del quadro
normativo locale, destinato a regolare sempre più
sia gli assetti organizzativi interni all’ente,
che ampi settori della vita comunitaria di diretto interesse
individuale.
In questo contesto si determinano i presupposti di una
nuova presenza dello Stato.
Di uno Stato che, salvaguardando l’autonomia
dell’ente locale, quale valore fondante della Repubblica,
si fa carico di munirla di tutti i supporti necessari
alla sua piena valorizzazione, che lo assiste nelle scelte
organizzative rendendo disponibili una varietà
di modelli sperimentali, che gli offre consulenza qualificata
e mette a sua disposizione quel complesso di conoscenze
giuridico-specialistiche che risultano indispensabili
a garantire la legittimità dell’azione amministrativa
ed un livello qualitativo della produzione statutaria
e regolamentare locale in grado di resistere alla verifica
giurisdizionale.
In questo contesto ordinamentale si colloca
l’iniziativa del Ministero dell’interno di
curare, con cadenza annuale, la raccolta sistematica in
un volume degli indirizzi giusprudenziali manifestatisi
in ordine ai profili di maggiore interesse per la vita
degli enti locali.
Si vuole così contribuire a rendere
meno difficoltoso, e comunque ad agevolare, l’impegno
di chi - amministratore elettivo, dirigente o semplice
impiegato – si trova quotidianamente impegnato a
produrre una attività provvedimentale variegata,
mettendo a sua disposizione uno strumento rapido e semplice
di consultazione degli orientamenti che, nei diversi rami
dell’amministrare, il giudice ordinario e amministrativo
ha assunto in sede contenziosa.
Ovviamente, la raccolta non pretende di
avere carattere di completezza, anche perché, attraverso
i diversi gradi di giudizio, la produzione giusprudenziale
è ormai così ampia da rendere dispersiva
una sua esposizione integrale. E’ parso di poter
fare cosa utile selezionando le pronunce più significative,
a partire da quelle delle giurisdizioni superiori, e riproducendo,
di ciascuna di esse, i passi fondamentali della motivazione
in grado di dare contezza della applicazione della norma
ritenuta corretta dal giudice.
E’ un modo, insieme a tanti altri
già in essere o che attendono di essere attivati,
di concretizzare la nuova presenza dello Stato nel sistema
delle autonomie. Nuova presenza e nuovo ruolo che, per
il Ministero dell’interno e per le Prefetture –
uffici territoriali del Governo, assume una veste e un
significato particolare per una lunga tradizione di rapporti
collaborativi con gli enti territoriali che anche la più
recente legislazione ha valorizzato. E’ sufficiente
ricordare, con riguardo al livello centrale dell’amministrazione,
come il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, di
riordino dei ministeri, abbia affidato a quello dell’Interno
proprio “l’attività di collaborazione”
con gli enti locali, la quale si concretizza in primo
luogo nella attivazione di ogni forma di ausilio in grado
di agevolare l’espletamento dei compiti propri del
governo locale (art. 14). Con riguardo alle Prefetture
il richiamo è al d.P.R. 17 maggio 2001, n. 287,
che ne ha definito l’ordinamento e le funzioni,
all’art. 10 della legge 5 giugno 2003, n. 131, che
ha affidato al prefetto preposto all’ufficio territoriale
del governo del capoluogo regionale la responsabilità
di promuovere il rispetto del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regione e le indispensabili attività
di reciproco raccordo e, da ultimo, al decreto legislativo
21 febbraio 2004, n. 29, che ha riordinato le conferenze
permanenti di cui i prefetti si avvalgono nell’esercizio
della funzione di coordinamento.
Per ciò il presente volume mira innanzitutto
ad essere di supporto all’attività di consulenza
che, in misura crescente, le Prefetture sono chiamate
a svolgere a favore degli stessi enti locali, su loro
richiesta. Si tratta di una consulenza che riguarda l’esercizio
della potestà normativa (il drafting), i profili
ordinamentali relativi al funzionamento degli organi elettivi,
al loro status, al corretto esercizio dell’autonomia,
al riparto delle competenze interne all’amministrazione
locale, all’organizzazione degli uffici e dei servizi,
alle forme associative, alla gestione del personale, alla
gestione delle risorse finanziarie, all’attività
negoziale, all’espletamento dei servizi di competenza
statale, alla corretta osservanza delle garanzie procedurali
di trasparenza dell’attività amministrativa
e di salvaguardia delle prerogative del cittadino (accesso,
partecipazione, pubblicità degli atti, etc.).
Ma destinatari del volume sono anche direttamente
gli enti locali, ai quali esso verrà inviato per
il tramite delle Prefetture.
Per ciò, la pubblicazione del presente volume non
è destinata rimanere isolata, ma si colloca organicamente
in un progetto più ampio che mira a rendere fruibile
di anno in anno la raccolta giurisprudenziale riferita
all’anno antecedente e ordinata sulla base della
stessa metodologia sistematica, cosicché ne risulti
agevole anche la ricerca della evoluzione degli indirizzi
nel tempo (il volume relativo all’anno 2001 è
stato distribuito nel 2003).
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